虽然宪法的全球化体现为各国法院对于宪法资源和法律技术的相互移用，但作为一个国际性的进程，它也体现了较强的政治化特征。
组织规程作为对行政组织及其工作流程进行规定的立法形式的统称，在抗日战争时期的陕甘宁边区和解放战争时期的地方行政组织立法中多有运用，如《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》(1939年)、《河南省人民政府暂行组织规程》(1949年6月)等。②30多年来，在我国深化行政管理体制改革过程中，三定规定一直扮演着规范各级行政管理部门职能履行和控制其组织规模的重要角色。
30多年来，三定规定对规范国务院各部门职能履行和控制其组织规模发挥了重要作用，是我国行政组织法治化实践中一项重要的制度性成果。在实践中，三定规定的这种拘束力常常得以强调，比如，2005年《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》在依法界定执法职责时指出，推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门‘三定规定。④以上种种，致使三定规定的法律性质及其效力的研究课题被长期搁置。(22)参见前引①，应松年、薛刚凌书，第79页。芦一峰：《行政组织法视域下的国务院三定规定研究》，载《行政与法》2011年第12期。
(25)参见前引④，薛刚凌文。(58)《日本行政案件诉讼法》第6条、第42条，参见前引(45)，盐野宏书，第12页。(31)行政组织行为作为行政法上的意思表示声明，(32)既然体现的是对内容具有最终决定权的主体的意志，那么应当按照权责一致原则将对行为内容具有最终决定权的主体作为行政组织行为的主体。
钱宁峰：《重新认识我国行政组织立法模式》，载《行政法学研究》2014年第4期。在实践中，国务院部门之间发生职责争议主要适用《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，其中第4条规定：部门职责分工协调应当按照依法执政和依法行政的要求，依据法律、行政法规、‘三定规定和党中央国务院有关文件进行。三定规定最终由国务院常务会议批准，批准行为体现了国务院的意志，意味着国务院对其所属各部门的机构设置和编制管理具有最终决定权。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，这其实就体现了国务院制定的无名规范对于国务院各部门有名规范的支配力。
直至2018年以前，三定规定一直保持着机构名+职能配置/主要职责、内设机构和人员编制规定的制式称谓。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第3条也规定：国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。
例如，反垄断法第10条规定：国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定，负责反垄断执法工作。机构的类型、名称和职能。(65)中共中央文献编辑委员会编：《江泽民文选》(第二卷)，人民出版社2006年版，第30-31页。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过的五四宪法对全国人民代表大会和国务院的立法职权划分、中央行政组织结构进行新的设计和规定，并在第二章国家机构部分以专节形式对国务院组织内容作了简要规定。
(12)对于国务院各部门职责、内设机构和人员编制等内容，1982年宪法与1982年《国务院组织法》均不再作细化要求。尽管形式上存在不同届别的部门适用与前届部门相同的三定规定，但从法理上讲，这种延续性的适用仍旧需要获得新组成的国务院的重新批准，包括认可或修改。首先，应当明确三定规定的制定主体为国务院，而非其他主体。(35)[奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第65、78页。
那么，三定规定就成为行政机关职权分工的依据。(16)1997年党的十五大后，为了规范国务院行政机构的设置、加强编制管理、提高行政效率，国务院专门以行政法规的形式出台了《行政机构设置和编制管理条例》。
根据《行政事业性收费标准管理办法》的规定，国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，通过申请获得行政事业单位收费许可证后，便享有向特定服务对象收取费用的权力，有关组织和个人等特定对象应当缴费。在外部效力方面，它可以在行为法根据缺位的情况下为司法裁判所援用，成为判断被诉行政行为的职权(责)要件是否合法的依据。
综上，国务院部门的三定规定实际上是由党的机构编制权与国务院的机构编制权叠加作用而产生的，它不仅是党行使机构编制权的产物，同样也是国务院行使机构编制权的产物。(67)但遗憾的是，我国行政组织立法的实践进程仍旧非常缓慢，不仅严重地影响到我国的行政法治和民主化进程，(68)也逐渐与国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。它并不具备法的普遍适用性特征，而是一种有关事务管辖权、内设机构和人员编制的个别—具体的组织规范。③即使有部分学者注意到三定规定存在的上述问题，往往也只是简单论及，缺乏对三定规定法律性质及效力的深入探讨。在2018年机构改革之前，根据国务院批准的三定规定，商务部的反垄断局、国家发改委的价格监督检查司和国家工商总局等三家单位均享有反垄断执法职能，分别负责经营者集中、滥用市场支配地位和行政垄断及价格垄断行为。(49)王名扬：《美国行政法》(上)，北京大学出版社2016年版，第259页。
具有许可性质的具体行为是有权机关对特定的人或组织及其个体资格所采取的，其目的主要在于根据既定的标准决定某人将来的权利和责任，决定某人将来的行为是否合法。(一)1982年以前的行政组织立法1949年以前，我们党就已通过组织规程的形式对行政组织进行规范。
新中国成立之际制定的《中央人民政府组织法》和《政务院及所属各机关组织通则》，主要从组织立法权和立法形式两个方面对中央行政机关的组织立法进行了重新调整。其中，组织法除前述《中央人民政府组织法》(1949年)外，还有《暂行海关法》(1951年)。
在程序上，尽管确定国务院各机构的管辖权(职能)、内部组织结构和人员编制等事项似乎同作出设置行政机构的决定有所分离，但二者实际上有着内在统一性。可以看出，作为机构设置行为的三定规定不仅对内容所属的行政机关具有法律效力，同时还具有一种对世的推定效力。
秦奥蕾：《党内法规与国家立法关系中的机构编制法定化》，载《法学论坛》2021年第6期等。在此意义上，从行政法学尤其是行政组织法学的角度准确界定三定规定的法律性质及其效力，无疑能够促进我国行政组织法治从制度经验向理论建构的转化。作为中央编委办事机构的中央编办则归口中央组织部管理，承担中央编委的日常工作。在这个意义上，确定国务院各机构的职能、机构和编制即三定规定与作出设置行政机构的决定一同构成了完整的机构设置行为。
加快完善机构编制党内法规和国家法律法规并有效实施，依据国家法律法规有关规定履行法定程序。⑧在1954年至1975年的五四宪法时期，我国中央行政机关的组织立法主要由组织法、组织简则和组织条例构成。
这种内在统一性不仅体现在机构设置的条件上，也体现在机构设置的目的上。二、三定规定的制度沿革欲知其实，必溯其史。
(15)此后，中央机构改革领导小组在向党中央、国务院提交的《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》中，对三定的内容进行了明确。二是三定规定的公布主体、发布对象发生了改变。
其次，三定规定的内容针对的是特定对象即国务院部门，具有个别性，不具有普遍性。不同的特定立法程序彰显着立法者在不同的规范之间所作的理性选择，并使这种选择具有了更强的正当性和约束力。因此，应当将国务院与中央编办、中央编委的关系作为一种内部组织关系予以认识。(48)林纪东：《行政法》，台北三民书局1988年版，第353页。
(47)参见前引(32)，沃尔夫等书，第108页。(47)从内容角度看，组织规范并非讨论外部行政问题时所使用的行政立法概念，对其内部构造以及规范之间的上下位关系实际上也难以简单套用行政立法的框架。
(28)参见朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，载《中国法学》2003年第1期。(11)参见刘克崮等编：《党政机构改革研究》，人民日报出版社1988年版，第352页。
(67)参见姜明安、沈岿：《法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径》，载《行政法学研究》1998年第4期。其次，行政法规由国务院制定，应由总理签署国务院令公布，公布后应当及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登，但三定规定却是由国务院办公厅以国务院办公厅文件形式发布，其发布对象只是各省、自治区、直辖市政府，国务院各部委、各直属机构，而非社会公众。